作者：傅一波
在地方财政承压、税收结构调整的背景下，如何为地方政府建立更稳定的收入来源，成为新一轮财税改革的核心议题之一。
《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《预算报告》）近日公布，在提到今年深化财税体制改革时，要求健全地方税体系，拓展地方税源，推动地方附加税改革等问题。
而在这一轮财税改革中，地方附加税被视为增强地方财政“造血能力”的重要抓手。
中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君接受时代周报记者采访时指出，开征地方附加税是当前增加地方自主财力、缓解地方财政困难的一项举措，也是一项能为地方财政“造血”的新制度。
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如果从制度层面来看，这项改革的意义不止于为地方财政“造血”。
粤开证券首席经济学家罗志恒对时代周报记者表示，地方附加税的开征能够让我国税制更简单、清晰，既方便征收管理，也有利于增强地方财政收入的稳定性。
释放地方自主权
为什么要推进地方附加税改革？那么就要首先回答，什么是地方附加税。
中山大学岭南学院经济学教授林江向时代周报记者介绍，所谓“地方附加税”，并非是一个单独存在的新税种，而是一类依托于主体税而存在，并按照比例征收的税款。
“比如，我国自1985年起征的城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加（即一税两费），是过去长期征收的附加型税以及费用。”
从结构上看，它有三个关键特征：第一，不单独征收，而是以现有税种（如增值税）作为计税基础；第二，按一定比例加征，比如缴纳100元增值税，按10%的比例，需要再缴10元附加税；第三，收入主要归地方使用，通常用于教育、城市建设等公共服务。
林江指出，如今的改革是将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，相当于完成了一次大型整合。
“一税两费”要变成“一税”，原因在于它们本来具有相似性。
目前，城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加计税征税对象一致，均为缴纳增值税、消费税的单位和个人。此外，税基一致，均是以其实际缴纳的增值税、消费税为计税依据。
而地方附加税就是在既有税种（如增值税、消费税）征收完成后，地方政府在一定幅度内设定附加税率，对同一税基再征收一部分税款，并将其作为地方收入使用。
“本质上，这是让地方政府在原本由中央主导的税收中，拥有更多自主权。”他说。
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这项改革的真正起点，可以追溯到2016年的营业税改增值税全面推开。
当营业税退出历史舞台后，地方失去了最重要的主体税种之一，财政结构随之发生变化。与此同时，受限于当前的经济形势影响，地方财政收支矛盾不断加大。
为了解决地方财政困难，增加地方自主财力，以及释放地方的财政自主权，去年公布的《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》就提出，要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，将“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。”
“这次《预算报告》明确了要求推动地方附加税改革，说明了当前财税改革的必要性，也是对去年《决定》的深化。”王雍君表示，如果改革能够按照既定目标施行，将能增加地方自主财力，拓展地方税源，为地方政府创建充足而稳定的收入来源。
从改革长远目标来看，王雍君表示，附加税并非只是一个让地方财政解困的权宜之计，它是一个经过长期战略考量后的决定，是旨在优化地方税体系的关键一环。
地方附加税允许地方政府与中央政府公平分享大型流动性税基（增值税等），以此为地方政府创建充足而稳定的收入来源，这在当前财政困难继续加剧的背景下尤其重要。
此外，地方附加税会赋予地方政府以必要的税收自主权，并以此为地方必要的支出和预算自主权奠定基础。
需要平衡的税率
地方附加税在制度层面具备一定合理性，但在现实执行中，它仍面临一系列挑战。
林江指出，在当前经济形势的背景下，一旦附加税制度长期化、常态化，容易被公众理解为“新增税种”，在感受上加重负担。
其次，相比过去透明度较低的收费方式，附加税以更明确的形式呈现，企业和居民对“税负变化”的感知会更直接，可能会对企业投资和居民消费预期产生一定影响。
因此，在他看来，地方附加税的推进不仅是制度规范问题，也涉及公众沟通与预期管理，如何在不显著增加实际负担的前提下取得理解与接受，仍是一项现实挑战。
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但从另一个角度看，林江认为将原本分散、弹性较大的收费项目纳入附加税框架，通过立法规范征收，反而有助于提高透明度和规范性。这意味着，一些过去相对随意、边界不清的“费”，被转化为有制度依据的财政收入。
王雍君指出，落地阶段需要考量多重因素，兼顾征管可控、税负可担、地方财政收入稳定、央地财政关系优化等。
首先是收入目标和财政自主性原则兼容问题。如何在“增加地方财政收入”与“强化地方财政自主性”之间取得平衡，是制度设计的关键。
“一方面要使地方政府与中央政府公平地分享财政收入，另一方面也要赋予地方政府必要的税收自主权，特别是在税法框架或中央授权范围内自主选择1-3个地方税率的权力。”
他表示，实现两方面兼顾，正是附加税的底层逻辑所在。这使得附加税体制优于地方独享全部收入的地方税，也优于收入分成和转移支付。
其次，从更长期来看，是如何把地方附加税模式扩展到大型流动性税基的问题。
但王雍君也强调，对于未来地方附加税的具体征收方式和细节，还需要等发布的细则。“整体来看，地方附加税改革既是对当前财政压力的回应，也能够平衡央地之间的财政关系。其最终效果，肯定是利大于弊。”
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